代表委员建议改革国家能源和环境管理体制,成立“能源部”,环保总局升格“环保部”
统一能源监管加强环保执法
“节能降耗的形势这么严峻,任务这么艰巨,却连一个统一管理能源的部门都没有。好几个部门分头管理,恐怕意味着谁都可以管,谁也都可以不管!”
环保的严刑峻法和职能部门的高调作为,却守不住一方山水澄明,说到底就是因为环保部门不够强势,执法腰板儿不硬,话语权太小!”
温家宝总理在政府工作报告中指出,2006年全国没有实现年初确定的单位国内生产总值能耗降低4%左右、主要污染物排放总量减少2%的两大目标,使“节能减排”在全国“两会”上引起了空前关注。
不少代表和委员认为,节能减排没完成任务,从根本上是因为经济增长方式仍然粗放,产业结构调整进展缓慢,但同时也暴露出我国现行能源和环境管理体制的极大弊端。
全国人大代表黄细花在向大会提交的一份建议中说,改革国家能源和环境管理体制必须提到重要的议事日程上来。具体建议有二:一是尽快成立国家能源部对能源工作实施统一监督管理;二是将国家环保总局升级为环保部,赋予环保执法部门更大的“话语权”。
人大代表的这个建议引起了两会代表委员的广泛关注。
【现状】多部门分散管理权责不明
当前,我国对能源实施的是综合管理。负责能源管理的涉及国家发改委、电力部门和环境保护等多个部门。由于没有统一管理机构,能源管理人员的数量从中央到地方,也呈“倒金字塔”结构——虽然国家发改委下设了能源局,但各省大多只有一两个人管理全省能源工作,到各市往往只有一个人兼职管理,县以下则根本就没人管理。
黄细花代表指出,由于人员少和精力有限,难以站在全局的高度对我国能源工业的发展制定全面、统一和科学的发展战略,也难以针对国内外能源的变化采取及时有力的措施。另外,能源管理体制分散,职能交叉与权责不明,相关部门更不可能从全局的高度来谋划全国能源发展和安全问题,更多的只是对能源的生产和消费提出要求,从而导致能源方面的法律法规不一致,相互矛盾。
火电与水电怎样配置才能合理?煤炭的洁净化与电厂脱硫究竟如何协调?新能源和清洁能源的研究、开发和利用,农村能源供应体系的建设……一系列事关国民经济发展的根本命脉问题,在现实管理中矛盾重重。[page_break]
黄细花代表指出,在国际能源领域竞争日趋激烈,国内能源供应日益紧张,能源浪费严重,甚至危及国家能源安全的状况下,如此分散的能源管理体制,非常不利于能源工业的健康发展,难以承担起长期保障国家能源安全的重任。
【建议】黄细花代表建议,必须下坚定的决心和有力的措施,从体制上解决当前我国经济发展所遭遇的能源瓶颈和能源安全问题。目前《能源法》起草工作已经启动,还迫切需要建立一个监管能源部门发展的国家层面的管理机构──能源部,统一能源执法主体,建立相应的协同监管机制,协调各部门对能源的管理,从根本上对能源工作实施统一监督管理。
【代表委员呼声】全国政协委员朱景辉:近几年来,我们从媒体上就可以看到很多这样的信息——煤矿乱采滥挖,抽油偷气愈演愈烈,浪费了资源,污染了环境,更付出了许多人命。导致此种局面的原因很多,但放任自流,没有能源部门的统一管理是其原因之一。1993年能源部撤销后,其职责由多个部委分担,其中以国家发展和改革委员会为主,而在美国,能源部有10000多名工作人员。建议国家重设能源部,以便在能源需求快速上升的情况下更好地控制资源的利用。
全国政协委员陈振东:早在前年我就提过要重新设立能源部的建议。许多人都以为中国是地大物博,其实到全国各地看看才知道,中国的真实情况却是地大物“薄”。按人均资源拥有量计算,中国的资源状况令人十分担忧,但在此基础上,我们的资源消耗却在超速增长。一般而言,GDP增长8%,能源消耗增长约为5%,而内地2002年和2003年的能源相应增长为14.5%和13.5%,相当于在两年时间内,耗尽了5年的能源供应!现在仅有国家发改委能源局这样的局级机构,是难以协调解决我国目前面临的能源问题,重设能源部应该重新提上议事日程了。
【呼声二】环保总局升格为环保部,市级以下垂直管理
【现状一】地方环保部门执法受制约
温家宝总理在政府工作报告中指出,造成去年节能减排任务没完成的其中一个原因,是一些地方和企业没有严格执行节能环保法规和标准。黄细花代表指出,这一情况集中反映了环保部门在执法过程中的弱势地位。
目前我国地方各级环保部门采用双重领导、地方为主的管理体制。地方环保部门的官员任免、经费划拨、设备购买等,都由地方政府统一负责,“端人的碗,受人的管”,在一定程度上制约了地方环保部门的执法。
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一些地方政府片面追求粗放式经济的增长和GDP的提高,这种环境监管体制要想让环保部门在执法过程中挺直腰杆,直接跟地方政府的“环保不执法”叫板,根本不可能。
黄细花特别指出,县级以下地区干扰环保执法的现象非常普遍。许多地方环保局长的“乌纱帽”,仍握在地方官员手中。一些地方官员用“挪位置”、“摘帽子”等手段直接干扰环境执法,导致环保局长“顶得住的站不住,站得住的顶不住”。
【现状二】地方环保难以实施统一监管
地方环保部门难以实施统一监督管理,是制约环保执法力度的另一难题。地方政府的环境保护职能,一般分散在环保、水利、交通、国土、公安等多个部门,分管部门之间关系不明确,环保部门“统一监督管理”的职能在很大程度上被肢解和架空。而环境问题又具有“蝴蝶效应”,大气污染、河流污染、生物多样性破坏等影响不受行政辖区界线的限制,一个地区的环境问题往往会对其他地区造成危害。
黄细花代表指出,在环境保护责任制度不完善、配套的党政领导干部环保政绩考核制度尚未有效实施的情况下,全国性的环境污染日益严重也就势在必然了。因此,改革现行的环保管理体制,切实解决环境执法与地方保护主义的矛盾势在必行。
【建议一】黄细花代表建议,将国家环保总局升格为环保部或委,对全国的环境保护实施统一的监督管理。目前的国家环保总局只是国务院的直属单位,而不是国务院的组成部门,在制定政策的权限以及参与高层决策等方面,与作为国务院组成部门的部委有很大不同。把“局”改成“部”,虽然只有一字之差,但在决策体系内可施展的空间大不一样。同时,各级政府应切实加强环境保护机构的建议,使其能有效地独立行使职权,使机构设置和人员编制与所担负的任务相适应。
【建议二】黄细花代表还建议,市级以下环保局实行垂直管理,并建立健全街道、乡镇及居委会、村委会环保机构或设专职环保工作人员,使环保监管体制纵向到底,县、区和乡镇以下的环保人、财、物都由市一级环保统筹,从而消除地方环保部门的执法顾虑,加强环保部门执法监管的权威性、统一性。
【代表委员呼声】全国人大代表张余庆:目前污染治理虽然花了很多力气,但是成效并不是很理想,最重要的原因就是机构建设不够,环保部门的监督权限不到位,应该尽快加强环保部门的机构建设,使其监督权限和执法地位与环境保护的要求相适